Cadre de résultats stratégiques / Rapport annuel axé sur les résultats

Contexte

Le Mali de 2002 se caractérise par sa stabilité politique et la confirmation du processus de démocratisation, qui lui valent la sympathie, la disponibilité et le soutien continus de la communauté internationale.

Suite à des élections présidentielles et législatives réussies (et reconnues par toute la classe politique), et l’arrivée d’un nouveau président, un nouveau système de gestion à base consensuelle d’essence populaire se met en place, dont une des caractéristiques, qui constitue un défi à suivre dans les mois et années à venir, est l’absence d’une majorité absolue.

La mise en œuvre de la décentralisation –ferme option politique renouvelée du Mali mais aussi  grand défi  en termes d’opérationnalisation – a enregistré d’importants résultats surtout quant au parachèvement du dispositif institutionnel : mise en place du Haut Conseil des Collectivités (HCC), mise en fonction de l’Agence Nationale d’Investissement pour les Collectivités Territoriales (ANICT) qui a enregistre un taux de décaissement de 80% des ressources allouées à elle: la poursuite de la mise en place des Centres de Conseil Communaux (CCC. ).

De plus, l'année 2002 enregistre la reprise de la concertation entre le gouvernement et ses partenaires (interrompue depuis 1999) autour de la question clé de la réforme de décentralisation.

Un autre défi de la démocratie malienne a trait au statut de la femme qui ne semble pas avoir enregistré d’avancée significative durant les dernières années. Quant à la participation des femmes à la vie publique, l’évolution au plus haut niveau est lente : l’issue des dernières élections voit réduit le nombre de députés femmes de 18 à 14 sur 147, et celui de femmes ministres de 6 à 4 ; par contre on note des signes encourageants au niveau des organes décentralisés : dans les communes urbaines, 89 femmes sur 666 conseillers (18 %) et dans les communes rurales : 128 femmes sur 8 134 conseillers (15,75 %) dont 6 maires.

La Déclaration de Politique Générale du Gouvernement adoptée en décembre 2002, met l’accent sur le développement des secteurs porteurs de croissance et d’emploi, et cible prioritairement le monde rural.  

Les axes majeurs retenus sont : la promotion des investissements et le développement du secteur privé, le développement des infrastructures de base, le développement et la valorisation des ressources humaines, la rénovation du cadre politique, la bonne gouvernance et la décentralisation.

L’adoption par le gouvernement en 2002 de son Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP) constitue une avancée significative et un atout dans le dialogue sur les politiques et mesures macro économiques permettant de réduire la pauvrette des maliens : l’objectif principal est l’atteinte d’un taux moyen de croissance, en termes réels, de l’ordre de 6 % par an à partir de 2004 afin de ramener la pauvreté de 67 à 47 % en 200.7 

Ces hypothèses de croissance sont toutefois mises en causes par la conjoncture de divers facteurs auxquels le Mali s’est vu confrontés en 2002 : mauvaise pluviométrie, baisse du cours du coton et risque d’insécurité alimentaire. Le non endossement à ce jour du document par les Conseils d'Administration respectifs de la Banque Mondiale et du FMI – du fait d’une nouvelle analyse du cadrage macroeconomique du CSLP – retarde l’allègement substantiel attendu de la dette.

A cela s’ajoute les retombées négatives aux plans économique (difficultés d’approvisionnement, surcoûts dû au re-acheminement par d’autres ports), social (plus de dix milles rapatriés en janvier 2003)  voire sécuritaire de la crise en Côte d’Ivoire intervenue au dernier trimestre de 2002, qui risquent de s’alourdir en 2003. Sur le plan économique, la Côte d'Ivoire est le principal débouché maritime du Mali par lequel transitent près de 75 % des marchandises maliennes à l'importation comme à l'exportation. Enfin la Côte d'Ivoire est le deuxième partenaire commercial du Mali. De par cette position, le Mali subit de plein fouet les conséquences de la crise ivoirienne. Ces conséquences se déclinent sur le court et le moyen termes, notamment quant à l'approvisionnement du pays en produits de grande consommation, l'activité économique et la situation macro-économique, les retombées sur le plan humanitaire.

Au plan de la gestion des affaires publiques, le deuxième semestre de 2001 - et encore plus l’année 2002 - a été marqué par la mobilisation de l’administration et de tous les partenaires autour de la CAN (Coupe d’Afrique des Nations), du processus électoral et du renouvellement subséquent des équipes à la tête des plus hautes institutions du pays avec comme conséquence un ralentissement quasi généralisé de toutes autres activités.

Ceci s’est reflété entre autres dans  un taux particulièrement faible de déboursements au titre des divers programmes et notamment de ceux en matière de santé et d'éducation  (environ 5 % pour le PRODESS- santé  et 16 % pour le PRODEC –éducation )  Des résultats sensibles sont enregistrés dans le temps malgré ces lenteurs et notamment dans les régions du nord du pays.

Au regard de ce contexte national, le PNUD a centré ses appuis dans la facilitation auprès du gouvernement et des partenaires techniques et             financiers en matière de programmation  conjointe et de mise en place de mécanismes consensuels d’impulsion et de gestion d’exercices globaux tel que la formulation du CSLP et la mise en place des mécanismes de son suivi, la gestion du processus électoral et le renforcement des capacités des structures en charge de la conduite des élections, la poursuite de  la mise en œuvre de la décentralisation. Pour ce qui est du SNU, l’UNDAF a été formulé en parallèle avec la finalisation du CSLP en inscrivant ainsi l’assistance du SNU dans la mise en œuvre et suivi du CSLP, cadre unique de référence pour les interventions de l’ensemble des partenaires.

Quant au PNUD ce processus de programmation a abouti a la formulation du  nouveau cadre de coopération Gouvernement du Mali / PNUD             pour la période 2003-2007 CPO (Country Programme Outlines). Le Conseil d’administration  l’a approuvé en sa session de juin 2002 qui a connu la participation active d’une délégation du Mali. A cette occasion les autorités maliennes ont salué le partenariat de qualité avec le PNUD et le rôle d'avis conseil joué par ce dernier notamment en matière de gouvernance et par ailleurs la promotion par le PNUD Mali d’une approche de gestion axée sur les résultats, souci propres aux autorités maliennes.

Plaidoyer et dialogues politique

Le Coordonnateur Résident avec l’appui / accompagnement du PNUD, a animé à partir du deuxième semestre 2002, les concertations des Partenaires Techniques et Financiers autour i) de l’appui aux politiques macro-économiques. Il en a résulté la re-dynamisation des concertations Gouvernement et partenaires techniques et financiers, la définition consensuelle des mécanismes de suivi de la mise en œuvre du CSLP et de l’appui à y apporter ; ii) des initiatives de gestion de la crise ivoirienne et de ses retombées sur le Mali ( mise en place et appui au fonctionnement des mécanismes de concertation, travail avec les comités de crise (national, régional et local), appuis divers du groupe des PTF, appui-conseil en étroite liaison avec OCHA) pour la préparation d’un Plan de contingence global et de plans sectoriels, actions de plaidoyer, mise en place de systèmes d’information de la crise. Le principal résultat enregistré à ce niveau est le consensus des partenaires (bilatéraux, ONG, SNU) pour une réponse conjointe, sous l’égide du Coordonnateur Résident.

Dans le domaine de la gouvernance économique, la contribution du PNUD a permis l’identification préliminaire d’indicateurs objectivement vérifiables (IOV) pour le suivi des ODMs au plan national, dans le prolongement et en synergie avec les travaux initiés au niveau régional  (Programme régional de suivi du PRSP et des indicateurs du Millénaire pour le développement).

 En matière de gouvernance démocratique, la consolidation des acquis de 2001 dans le domaine de la décentralisation s'est poursuivie et a débouché sur des résultats précis dans les deux régions (Mopti et Tombouctou) d’intervention du PNUD/FENU.

 De cette expérience conjointe, l’on peut retenir trois niveaux de résultats : la participation effective des acteurs clés (élus locaux, représentants des services de l’Etat, et communautés) aux mécanismes de planification et de mise en œuvre des activités de développement, la mobilisation effective de ressources internes (impôts et taxes) et externes (subventions d’investissement) sur la base d’une modulation des actions selon les besoins prioritaires des groupes cibles, l’émergence de ressources humaines capables de planifier et gérer leur propre développement en appliquant des outils techniques et méthodologiques mis à leur portée. Au total, plus de 184 communes sont concernées et 30 000 personnes dont 20 % de femmes (soit 600) ont vu leur capacité renforcée. En outre, au niveau du pilotage du processus de décentralisation, le PNUD/FENU a apporté un important appui de facilitation par l'élaboration de notes méthodologiques qui ont permis la reprise de la concertation Gouvernement/partenaires sur la poursuite du processus de décentralisation.

Le soutien apporté par le PNUD au processus électoral a contribué à favoriser la participation et la confiance de l'ensemble des acteurs politiques et sociaux au travers des mécanismes de concertation. Des actions de sensibilisation et formation ont été menées,

Thèmes transversaux

Le rôle actuellement joué par le PNUD dans la définition des mécanismes de suivi du CSLP, et des MDGs plus largement, facilitera le choix des IOV genre sensible ; en 2002, l’identification et l’analyse des besoins en indicateurs sur les conditions socio-économiques de la femme, et le choix par le gouvernement d’indicateurs prioritaires concernant l’objectif de l’égalite entre le genres.

Aussi, dans l’optique d’une intégration plus systématique de l’analyse ‘genre’ dans les stratégies et programmes nationaux, a été réalisée en 2002 une  étude-bilan de la prise en compte du genre dans les projets et programmes appuyés par le PNUD - comme première étape de la mise au point d’une démarche partagée et instrument de dialogue avec le gouvernement et ses divers partenaires. Elle a  abouti à la formulation conjointe avec les autorités gouvernementales et des représentants de la société civile d’une Stratégie et Plan d’Action de promotion de la transversalité du genre pour la période 2003-2007. Cet exercice est diffusé comme “ best-practice ” par le SURF/Dakar.

De l'étude des lieux des droits humains au Mali, réalisée par le PNUD, et sa validation par les partenaires nationaux a résulté une relance de la concertation autour du Programme Décennal de développement de la Justice (PRODEJ) qui a permis de dégager un certain nombre d'axes d'intervention.

En matière de transversalité environnementale, la triptyque énergie-lutte contre la pauvreté et genre a été concrétisée aussi bien dans la gestion durable des ressources forestières que dans la promotion de technologies adaptées permettant à la fois la production d'énergie, l'accès à l'eau, et la génération de revenus.

  Partenariats

Des partenariats de qualité ont été consolidé dans le domaine de la décentralisation: le parachèvement du dispositif de décentralisation et les partenariats établis avec FENU, Union Européenne, AFD, L'USAID, SNV, la Coopération Suisse ont jetté les bases pour (i) un meilleur pilotage du processus, (ii) le transfert des compétences et ressources du niveau central au niveau des collectivités territoriales et (iii) une systématisation accrue des approches et interventions. Les résultats concrets sont le seul dispositif national d'appui technique (réseau CCC) et l'Agence d'Investissement en tant que dispositif financier commun à travers laquelle un nombre croissant de partenaires transitent leur assistance financière. Sur le plan technique, un nombre important d'ONG nationales s'y ajoute avec lesquelles le PNUD a développé un important savoir-faire en matière d'approche participative et d'appui au développement local. Par rapport aux partenariats, l'évaluation d'effet réalisée fin 2002/début 2003 montre, cependant, trois problèmes: la cohérence des approches et des outils, les critères d'affectation de ressources et les appuis aux programmes sectoriels (éducation, santé et justice notamment. Le partenariat avec le VNU s'est concrétisé avec la mise à disposition d'expertise (19 volontaires) au niveau central et local. En matière d'élections, un fonds commun à été institué au niveau du Trésor afin d'harmoniser les procédures. Grâce aux efforts de mobilisation de ressources du PNUD, la Norvège et la Suède ont participé à travers le PNUD dans ce fonds commun. Afin de faire valoir le rôle de la société civile dans les lections, un partenariat avec une dizaine d'ONG a été établi dans la sensibilisation et l'éducation civique et électorale, avec un perspective de renforcement de capacités à moyen terme.

Dans le domaine d'énergie alternative durable en milieu rural, la porte a été ouverte pour un partenariat avec le secteur privé (contributions de fondation SHELL et d'EDF/Ademe) avec des perspectives d'une plus grande implication du secteur privé dans le développement. Ensuite, le PNUD a impulsé les partenariats avec les bailleurs de fond non résident au Mali, notamment la Norvège. La Norvège et le PNUD ont poursuivi les rencontres annuelles ayant pour but d'échanger par rapport au développement du Mali en général, aux politiques sectorielles et l'évolution du programme du PNUD. Dans ce cadre, le PNUD a fourni régulièrement des informations sur les développements politiques au Mali et a été instrumental pour influencer positivement l'opinion des décideurs politiques par rapport au statu temporaire du Mali en tant que pays prioritaire. Ainsi, la Norvège a canalisé plus de 2 millions de USD à travers le PNUD en 2002, notamment dans le domaine de la gouvernance

Performance et meilleures pratiques 200 - 2002

L’adoption de l’approche Résultats par le PNUD en 1999-2000 a coincidé avec le démarrage effectif du Cadre de coopération (1998-2002) qui dessinait déjà un focus sur les priorités nationales, en l’occurrence :

• la lutte contre la pauvreté, à travers la gestion du développement, l'énergie rurale, la refondation du système éducatif (et de la santé) à travers des programmes décennaux ;

• la démocratisation de la gouvernance, à travers la décentralisation, la consolidation de la paix, et la réforme de la justice essentiellement;

• l’intégration économique régionale.

• Le Genre et l’Environnement étaient retenus comme priorités transversales.

• Les options stratégiques du cadre de coopération, reflétées de façon plus précise dans le CRS, ont permis au bureau d’être plus influent au moins dans trois domaines :

1. dans la planification et la gestion du développement: Le Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP) a été bâti sur la Stratégie Nationale de Lutte contre la Pauvreté et l'Etude Nationale Prospective Mali 2025, élaborées avec l'appui du PNUD respectivement en 1999 et 2001. Afin d'opérationnaliser le CSLP et l'Etude Prospective, deux autres études réalisées par le PNUD ont servi de base pour les             méthodologies de suivi du CSLP: l'étude diagnostic sur les outils méthodologiques de suivi d'exécution existant au Mali et l'étude sur la Stratégie de suivi-exécution des SRP (Stratégies de réduction de la pauvreté). En plus, le consensus sur la nécessité d’une bonne articulation des dimensions temporelles et spatiales du développement, l’élaboration d’instruments importants tel que le manuel de procédures pour la programmation et le suivi-évaluation des investissements publics, le schéma directeur du développement du système statistique national, les documents éthodologiques en matière de planification locale et d'aménagement du territoire et le plan national de formation constituent des progrès importants vers le renforcement des capacités nationales de planification et de gestion du développement 

2 . dans l'introduction par le PNUD de l'énergie au milieu rural à travers les plate-formes multifonctionnelles, équipées de réseaux d'eau et d'éclairage et gérées par des associations de femmes dans 200 villages maliens a permis aux femmes, en particulier les plus défavorisées, mais aussi aux hommes, de sortir du piège énergie-pauvreté et d’accéder à des services énergétiques modernes abordables et durables.

L'étude d'impact menée en 2002 a confirmé les résultats positifs: un triplement du revenu annuel par femme, un gain de temps compris entre deux et six heures par femme et par jour, une augmentation de la fréquentation et des résultats scolaires des filles, dû notamment à une assiduité plus grande et à un état de fatigue moins intense, une meilleure qualité des produits résultants de la transformation agricole, l'augmentation de la masse monétaire et une valorisation du statut des femmes. Cette expérience pilote a permis de contribuer à une meilleure analyse énergie - pauvreté et au développement des énergies renouvelables. L'impact essentiel se trouve notamment au niveau de l'intégration des résultats de cette technologie dans la définition et le suivi de la politique énergétique rurale et la stratégie de réduction de la pauvreté. Ainsi, la plate- forme a joué un rôle prominent lors du Sommet Mondial de Johannisbourg.

3. Dans la conduite de la démocratisation et de la décentralisation : le PNUD a accompagné le Gouvernement dès les premières réflexions sur le processus de décentralisation avec l'appui à la mission de Décentralisation et des Réformes Institutionnelles, suivi par l'appui à la phase des études et réflexions qui ont abouti à la définition d'un cadre juridique et d'outils. En aval, le FENU/PNUD ont contribué à la mise en œuvre de la décentralisation à travers le renforcement des capacités de planification et de gestion décentralisée ainsi que de gestion locale des ressources naturelles en appliquant une approche participative et inclusive, notamment par rapport à la position des pauvres, des femmes et des groupes vulnérables. De cet appui a résulté l'élaboration de plans de développement triennaux au niveau des communes et le financement de nouveaux projets d'investissement par l'Agence Nationale d'Investissement des Collectivités Territoriales;

4. dans la préparation des consultations électorales de 2002 qui ont revêtu une grande importance pour le pays après les élections controversées de 1997. Les résultats des élections 2002, qui se sont déroulées dans le calme, ont été acceptés par toute la classe politique. L'appui du PNUD s'est situé tant en amont qu'en aval. Déjà en 2000, le PNUD a accompagné le Ministère dans l'étape préparatoire avec l'appui à la constitution des listes électorales fiables, condition de base pour la réussite des élections. Ensuite, le rôle de la société civile et des partis politiques a été renforcé à travers la formation des délégués de partis politiques et des animateurs des ONGs pour mieux exercer leur tâche d'éducation électorale et de sensibilisation de leurs militants et de la population ainsi que leur implication dans les espaces réguliers de concertation avec l'administration. Suite aux élections 2002, le PNUD a accompagné le gouvernement dans la revue du système électoral à travers son avis conseil et l'apport d'expertise afin d'accroître l'efficacité, la professionnalisation et la rationalisation des coûts des élections. Des rencontres avec l'ensemble des partenaires sociaux et politiques tant au niveau national que local ont abouti à des    propositions concrètes qui seront validées lors d'un Forum National en mars 2003.

La principale difficulté rencontrée dans l’établissement des orientations stratégiques est la mise en cohérence de ces “ nouvelles ” orientations et des résultats de court et moyen terme attendus par les projets. Cette difficulté de juxtaposition de programmations et priorités décalées dans le temps a été en partie aplanie par la mise en place d’un système local de suivi des résultats qui intègre le niveau projet, et qui établit les nécessaires corrélations entre résultats de projets et résultats stratégiques intégrés du bureau.

Gestion axée sur résultats (GAR)

L’orientation vers les résultats, au delà de la fixation d’objectifs stratégiques et du reporting annuel, a signifié pour notre bureau une autre façon de travailler : une plus grande attention aux synergies et cohérences ; une plus grande attention à la contribution des partenaires également ; une plus grande conscience de nos avantages comparatifs et de nos limites. Cette nouvelle façon de travailler a été confortée par les nouveaux outils de suivi-évaluation pour les résultats, dont un est actuellement en cours d’expérimentation : l’évaluation d’effet.

L’approche résultats a par ailleurs suscité la réflexion et l’effort de conceptualisation autour de thématiques tel que l’assistance soft, les partenariats, les coûts des résultats, les leçons apprises. Ces exercices, incrits dans un cadre partenarial pilote avec le siège, ont impliqué aussi le gouvernement.

Des partenariats de type nouveau font jour qui positionnent le PNUD dans l’appui conseil et le plaidoyer pour l’adoption par le gouvernement de l’approche Résultat.

Au niveau de la programmation, plus d’effort est désormais fait pour programmer ce qui est objectivement réalisable, et pour le suivre de façon plus systématique (indicateurs jalons).

Un effort a été fait pour établir le lien entre Programme, Plan de travail du bureau et Plan de travail individuel. Ce travail permet de relativiser/clarifier les responsabilités individuelles et collectives dans l’obtention des résultats.

L’orientation Résultat a permis au bureau d’avoir une meilleure vision d’ensemble et de cohérence entre le niveau projet, les priorités nationales et les priorités stratégiques du PNUD. La mise en place d’un système remontant de suivi des résultats du niveau projet au bureau PNUD a favorisé cette évolution.

L’appréciation de la performance du bureau, à partir du ROAR comme mécanisme d’auto-évaluation est un acquis important. Des difficultés demeurent cependant quant à l’appréciation de la performance basée sur les résultats de programme (difficulté d’établissement de liens de cause à effet) et sur les résultats d’appui conseil (absence d’outils de mesure).          

Les limites du système de gestion axée sur les résultats (RBMs), tel que conçu actuellement, sont pour nous de deux ordres

essentiellement : d’une part le système reste largement centré sur le PNUD et sa performance. Le niveau “ développement du pays ” apparaît comme un objectif indirect. D’autre part, la question des coûts apparaît comme secondaire. Or, le développement a un coût et les moyens sont indispensables pour atteindre des résultats.

Aussi, nous pensons qu’un plus grand focus sur le développement, en terme d’impact et d’effet (plutôt que de produit), permettrait d’amoindrir l’orientation trop centrée sur le PNUD. Par ailleurs, une meilleure intégration MYFF/CRS pourrait être recherchée. La réflexion amorcée quant à la portée des évaluations d'effets (une évaluation d'effet ayant été initiée par le PNUD/Mali) permettra d'affiner la démarche dans l'application des outils de gestion axée sur les résultats.

Pour l’avenir, le RBM sera mis à profit pour la formulation du nouveau Programme et des projets et pour le développement de partenariats stratégiques avec le gouvernement, les partenaires au développement et la société civile.

Il sera utilisé aussi comme outil d’échange avec les autres bureaux du PNUD, et comme moyen de développement d’une culture de capitalisation et partage des expériences et enseignements tirés de ces expériences.

En effet, le bureau du Mali est engagé dans des exercices pilotes pour ce faire, en particulier dans le cadre de la mise en œuvre du projet ERP et avec OSG/EO pour le test et l’amélioration des outils de gestion développés à ce jour (évaluation d’effet, suivi-évaluation des projets. L’évaluation de l’effet 3 vise l’amélioration des capacités de planification et de gestion des autorités locales et des communautés, en tant qu’expérience pilote, a permis de recenser des possibilités d’amélioration de l’approche et des outils proposés (guide des évaluateurs).

Le SRF révisé confirme ces orientations globales.

La Revue du Programme du Mali (1998-2002)  réalisée en décembre 2001, a permis d’opérer un recentrage des domaines prioritaires d’intervention  sur la base des résultats atteints et des avantages comparatifs du PNUD dans le pays. Deux axes prioritaires d’intervention ont été retenus : la gouvernance (économique, politique, et locale) et la gestion durable de l’environnement et des conditions de vie.

Ce recentrage a traduit plus concrètement : la primauté de la gouvernance, y compris les dimensions de renforcement de l’équité de genre, la confirmation du mouvement vers les activités d’appui conseil, en particulier à travers l’emphase sur les actions de planification et suivi des politiques et stratégies de réduction de la pauvreté et de gestion durable des ressources, et sur le suivi des ODMs.

Le recentrage a signifié également, en 2002, la clôture d’un nombre important d’anciens projets et la réduction du portefeuille de projets à ceux contribuant aux résultats stratégiques recherchés par le gouvernement et le PNUD. Il a enfin signifié une meilleure planification des formations / apprentissage : un plan d’apprentissage a été élaboré dont la mise en œuvre a commencé.

Le nouveau cadre de coopération Mali / PNUD (CPO 2003-2007) a confirmé ces orientations, et permis au bureau de retenir les résultats stratégiques que sont :

• utilisation accrue par les décideurs des concepts du DHD dans la formulation et la mise en œuvre des politiques

• un soutien actif du SNU pour assurer le suivi des Objectifs du Millénaire pour le développement

• Efficacité accrue des institutions du système démocratique, en particulier du Parlement, à remplir leurs fonctions

• Implication effective des collectivités locales et des communautés rurales et urbaines (hommes et femmes compris) dans la planification et la gestion, y compris dans la fourniture de services publics

• Appropriation effective par le gouvernement de la mobilisation et de la gestion des flux de ressources externes

• Capacité institutionnelle développée pour planifier et mettre en œuvre des stratégies multisectorielles de limitation de la propagation du VIH/SIDA, et d'atténuation de son impact social et économique.

• Capacité renforcée de gestion environnementale et de développement d'énergie durable des secteurs publics et privé, en particulier des collectivités locales et des groupes communautaires.

Le PNUD a appuyé de manière significative le système de coordination dans l'appui humainitaire suite à la crise en Côte d'Ivoire. Il en a résulté le renforcement du partenariat avec les partenaires traditionnels (autorités centrales, donateurs) et son élargissement aux ONGs internationales et nationales, aux autorités régionales et communales ainsi qu'à la société civile (ONGs, Associations etc ).